Ab dem 10.10.2025 gelten neue Spielregeln für politische Werbung: Politiker, Werbeagenturen, Medien und Plattformen haben sich dann an die Vorgaben der Transparenz- und Targeting-Verordnung (TTVO) zu halten. Die wichtigsten Regelungen werden in zwei Beiträgen vorgestellt. Teil 1 behandelt den Anwendungsbereich und die Transparenzpflichten.
Hintergrund
Die TTVO trat bereits am 13.05.2024 als „Verordnung 2024/900 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung“ in Kraft, ihre Regelungen gelten ab dem 10.10.2025. Wie mit vielen Rechtsakten im Bereich der Digitalisierung, verfolgt die EU auch mit der TTVO vorgeblich das Ziel, einen gemeinsamen Binnenmarkt für Dienstleistungen zur politischen Werbung zu schaffen. Daneben geht es ihr aber auch, wenn nicht gar primär – darum, die Integrität von Wahlen und Abstimmungen zu schützen. Politische Werbung soll als solche leicht erkennbar sein, der Adressat der Werbebotschaft soll ihren Urheber leicht identifizieren können und der Einsatz von Targeting-Methoden nur unter hohen Voraussetzungen zugelassen werden.
Was gilt als politische Werbung?
Zentraler Gegenstand der Verordnung ist die „Politische Werbung“, die in Art. 3 Nr. 2 TTVO definiert wird. Gemeint ist „die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung einer Botschaft mithilfe eines beliebigen Mittels, die in der Regel gegen Entgelt oder im Rahmen interner Tätigkeiten oder als Teil einer politischen Werbekampagne erfolgt“.
Dieser weite Begriff wird durch zwei weitere alternative Voraussetzungen (leicht) eingeengt: Entweder muss die Kampagne durch oder für einen politischen Akteur (im Sinne des Art. 3 Nr. 4 TTVO) oder in seinem Namen erfolgen, es sei denn, sie ist rein privater oder rein kommerzieller Natur (Buchstabe a). Oder sie muss geeignet und darauf ausgerichtet sein, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, ein Abstimmungsverhalten oder einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess auf Unionsebene oder auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene zu beeinflussen (Buchstabe b). Das Merkmal, „darauf ausgerichtet sein“, wurde erst in den Trilogverhandlungen eingefügt, um den Anwendungsbereich einzugrenzen; andernfalls wäre bereits jede zur Wahl- oder Abstimmungsbeeinflussung geeignete Äußerung erfasst gewesen.
Einige Äußerungen werden in Art. 3 Nr. 2 TTVO aus dem Anwendungsbereich ausgeklammert. Dazu zählen etwa amtliche Informationen über die Modalitäten der Wahl oder Abstimmungen, aber auch die Vorstellung von Kandidaten in öffentlichen Räumen oder Medien, wenn dies gesetzlich vorgesehen und unentgeltlich erfolgt; in Deutschland könnte hierunter beispielsweise die Wahlwerbung von politischen Parteien im Rundfunk (gemäß § 68 MStV) fallen.
Wer sind Adressaten der TTVO?
Die TTVO unterscheidet verschiedene Akteure im Bereich der politischen Werbung. Am Anfang der Wertschöpfungskette steht der „Sponsor“, in dessen Namen eine politische Anzeige ausgearbeitet, platziert, gefördert, veröffentlicht, zugestellt oder verbreitet wird (Art. 3 Nr. 10 TTVO). Der Sponsor ist zumeist ein politischer Akteur, beispielsweise eine politische Partei, die mit der Anzeige beworben wird. Der Sponsor beauftragt in der Regel einen „Anbieter politischer Werbedienstleister“, der politische Werbedienstleistungen erbringt (Art. 3 Nr. 6 TTVO).
Um die Anzeige einer breiten Öffentlichkeit bekannt zu machen, bedarf es noch des „Herausgebers politischer Werbung“: Hierbei handelt es sich um einen spezialisierten Anbieter politischer Werbung, der politische Werbung über ein beliebiges Medium verbreitet (Art. 3 Nr. 13 TTVO). Gemeint sind die klassischen Massenmedien, aber auch die Betreiber von Online-Plattformen.
Art. 5 TTVO sieht gewisse Voraussetzungen und Beschränkungen für die Tätigkeit einzelner Adressaten vor. Beispielsweise dürfen Drittstaatsangehörige ohne ständigen Wohnsitz und aktives Wahlrecht in der EU in den letzten drei Monaten vor Wahlen und Abstimmungen nicht als Sponsoren auftreten. Mit dieser – sehr pauschalen und weitreichenden – Regelung sollen Einflussnahmen von Drittstaaten auf den demokratischen Diskurs unterbunden werden.
Welche Transparenzpflichten gelten für politische Werbung?
Zunächst muss ein Anbieter politischer Werbedienstleistungen von einem Sponsor (bzw. ein im Namen eines Sponsors auftretender Dienstleister) verlangen, dass dieser eine Erklärung abgibt, ob es sich um politische Werbung handelt und die Voraussetzungen des Art. 5 TTVO erfüllt sind. Die Sponsoren müssen diese Erklärung wahrheitsgemäß abgeben und haften für ihre Richtigkeit (Art. 7 Abs. 1 TTVO). Außerdem müssen die Sponsoren Informationen vorlegen, über die die Anbieter politischer Werbedienstleitungen Aufzeichnungen führen müssen (vgl. Art. 9 TTVO) und die später in eine Transparenzbekanntmachung gemäß Art. 12 TTVO einfließen.
Die so beim Anbieter politischer Werbedienstleister vorliegenden Informationen werden von diesem an die Herausgeber politischer Werbung übermittelt (Art. 10 TTVO). Die Herausgeber politischer Werbung haben sodann sicherzustellen, dass jede politische Anzeige in klarer, hervorgehobener und eindeutiger Weise bestimmte Informationen enthält; dazu zählt unter anderem die Erklärung, dass es sich um eine politische Anzeige handelt, die Identität des Sponsors und ggf. Angaben zur Wahl oder Abstimmung, mit der die Anzeige in Zusammenhang steht (Art. 11 TTVO). Außerdem ist die Transparenzbekanntmachung zu veröffentlichen, die den Vorgaben des Art. 12 TTVO entsprechen muss.
Die EU-Kommission hat zur Durchführung dieser Kennzeichnungs- und Transparenzbekanntmachungen die Durchführungsverordnung 2025/1410 erlassen. In deren Anhängen sind Muster für die Kennzeichnungspflichten gemäß Art. 11 TTVO und die Transparenzbekanntmachung gemäß Art. 12 TTVO enthalten.
Ausblick auf Teil 2
Im zweiten Teil werden die Vorgaben für das Targeting politischer Werbung vorgestellt. Außerdem werden die Vorschriften zur Durchsetzung der TTVO wie z. B. die Vorschriften zu Geldbußen bei Verstößen behandelt.
