Nach § 132 Abs. 3 GWB können öffentliche Aufträge ausnahmsweise während der Vertragslaufzeit ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens geändert werden. Dabei wird u. a. vorausgesetzt, dass der Gesamtcharakter des ursprünglichen Auftrages unverändert bleibt. Der EuGH hat dazu nun in seinem Urteil vom 16.10.2025 (C-282/24) erläutert, unter welchen Bedingungen eine Änderung diesen Gesamtcharakter beeinflusst.
Der Entscheidung lag ein Vergabeverfahren zugrunde, in welchem eine schwedische Polizeibehörde Abschleppdienstleistungen als Rahmenvereinbarung ausgeschrieben hatte, wobei der niedrigste Preis als einziges Zuschlagskriterium galt. Den Zuschlag erhielt der Bieter mit dem günstigsten Angebot, wobei er für Abschleppaufträge, bei denen sich der Abholort des Fahrzeugs in einem Umkreis von bis zu zehn Kilometern zum Verwahrort befand, einen Festpreis von null Euro anbot; für weitere Transporte wurde eine variable Vergütung mit einem Kilometerzuschlag angeboten. Nach Zuschlagserteilung vereinbarten die Vertragsparteien – ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens – eine Änderung der Rahmenvereinbarung: Der Radius, innerhalb dessen der Festpreis gelten sollte, wurde von zehn auf fünfzig Kilometer ausgeweitet; außerdem wurde der Festpreis deutlich angehoben, die Kilometerpauschalen hingegen reduziert. Der Gesamtauftragswert erhöhte sich dabei insgesamt nicht um mehr als zehn Prozent. Da ein Nachprüfungsgericht die nachträglichen Vertragsänderungen als wesentlich – und mangels erneuten Vergabeverfahrens damit als vergaberechtswidrig – einordnete, wurde dem EuGH die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, ob eine solche wesentliche Änderung zugleich eine Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung (Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU, vgl. § 132 Abs. 3 GWB) darstellt.
Der EuGH beantwortete diese Frage mit folgendem Leitsatz: Eine Änderung der Vergütungsmethode innerhalb einer Rahmenvereinbarung, bei der sich das Verhältnis zwischen fester und variabler Vergütung verschiebt und die Preise zugleich so angepasst werden, dass der Gesamtauftragswert lediglich geringfügig verändert wird, führt nicht zu einer Änderung des Gesamtcharakters i. S. d. § 132 Abs. 3 GWB. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Anpassung das vertragliche Gleichgewicht grundlegend beeinträchtigt.
Der EuGH stellt dabei klar, dass ein öffentlicher Auftrag grundsätzlich nicht ohne die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens geändert werden darf. Von diesem Grundsatz gibt es jedoch eng auszulegende Ausnahmetatbestände, darunter auch § 132 Abs. 3 GWB (bzw. Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU). Diese Geringfügigkeitsausnahme findet dann Anwendung, wenn der Wert der Änderung sowohl den maßgeblichen EU-Schwellenwert als auch den jeweiligen Prozentwert gemäß § 132 Abs. 3 Satz 1 GWB nicht überschreitet und sich der Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung oder des öffentlichen Auftrags durch die Änderung nicht verändert. Dabei ist jedoch der Begriff des „Gesamtcharakters“ nicht näher definiert und auslegungsbedürftig (Wortlaut: Nur solche weitreichenden Änderungen erfasst, die den öffentlichen Auftrag in ihrer Gesamtheit verändern; Systematischer Hintergrund: Weitreichende Möglichkeit zur Vornahme von Änderungen, sofern unterhalb bestimmter Wertgrenzen sowie unterschiedliche Begrifflichkeiten zwischen Änderungen, die den Gesamtcharakter verändern und solchen, die als wesentlich gelten; Normzweck: Ermöglichung Flexibilität zur Reaktion veränderter tatsächlicher Umstände, Veränderung Gesamtcharakter erfasst nur solche Änderungen, die besonders gravierend sind).
Der EuGH legt den Begriff des Gesamtcharakters damit vor den Hintergrund des Wortlautes, der Systematik und des Normzwecks aus, gibt dem öffentlichen Auftraggeber jedoch keine konkreten Auslegungskriterien an die Hand, wonach geprüft werden kann, ob eine Änderung den Gesamtcharakter oder nur Einzelheiten eines öffentlichen Auftrags verändert. Nach Auffassung des EuGH zählen als „Veränderung des Gesamtcharakters“ 1. die grundlegende Änderung des Vertragsgegenstands, 2. die grundlegende Änderung der Art des Auftrags sowie 3. die grundlegende Verschiebung des vertraglichen Gleichgewichts. Dabei bleibt zu Punkt 3. unklar, unter welchen Bedingungen das Gleichgewicht so stark verschoben wird, dass auch der Gesamtcharakter verändert wird (als Beispiel nennt der BGH bloß „außergewöhnliche Umstände“, bei denen eine „völlige Umwälzung“ der Vergütungssystematik erfolgt und der Auftragnehmer dadurch in eine „deutlich günstigere“ Lage versetzt wird als ursprünglich vorgesehen). Im Ergebnis bleibt es daher im Einzelfall bei der Notwendigkeit einer umfassenden Würdigung aller Umstände.
