Bemerkenswerte Beschlüsse des VG Gelsenkirchen vom 18.03.2025
Die Neuausrichtung der Versorgungsaufträge in den 330 Krankenhäusern in NRW durch den neuen Krankenhausplan NRW stößt auf erheblichen juristischen Widerstand. Derzeit sind 95 Klagen und 28 Eilanträge bei den VG des Landes anhängig, um die Auswahlentscheidungen der Bezirksregierungen mit der Folge der gravierenden Reduzierung des Angebots medizinischer Krankenhausleistungen („Leistungsgruppen“) anzufechten.
Das VG Gelsenkirchen hat nunmehr in vier Beschlüssen die auf § 16 Abs. 1 Krankenhausgestaltungsgesetz (KHGG NRW) beruhenden Bescheide von Bezirksregierungen über die nach dem neuen Krankenhausplan NRW vorgesehenen Versorgungsaufträge mit „überwiegender Wahrscheinlichkeit“ für rechtswidrig gehalten. Den betreffenden Kliniken ist damit die medizinische Durchführung ihres bisherigen Versorgungsauftrags bis zur Entscheidung über die entsprechenden Klagen im Hauptsacheverfahren weiterhin gestattet worden.
Hervorzuheben ist der Fall des Universitätsklinikums Essen (UKE), ein bundesweit herausragender Standort für Herztransplantationen mit umfassendem Versorgungsauftrag. Die betreffende Auswahlentscheidung der Bezirksregierung entzieht dem UKE ab dem 01.04.2025 das wichtige Leistungsfeld der Durchführung und Abrechnung eigenständiger Herztransplantationen. Das VG Gelsenkirchen hat den Bescheid mit überwiegender Wahrscheinlichkeit für rechtswidrig erachtet (Az. 18 L 178/25). Dass das UKE in bestimmten Bereichen nur noch eine Kooperation mit einem der beiden anderen ausgewählten Herztransplantationszentren in NRW durchführen sollte, hielt das VG für nicht nachvollziehbar. Das UKE sei für Forschung und Lehre besonders wichtig. Die Expertise des am UKE tätigen Lehrstuhlinhabers für Herzchirurgie, die einzige Universitätsprofessur für Transplantationspathologie in Deutschland, sei im Bescheid übersehen worden, ebenso die dort erstellten Schlüsselpublikationen. Auch die Förderung eines von dem UKE koordinierten Graduiertenkollegs zum Thema Herzinsuffizienz durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft sei ebenso übergangen worden wie der landesweit alleinstehende Einsatz eines „Maschinenperfusionsverfahrens“, mit dem die Transplantationsfähigkeit von Organen signifikant erhöht werden kann. Das VG hat deshalb eine Reduzierung des bisherigen Versorgungsauftrags bis zur Entscheidung über die Klage im Hauptsacheverfahren für nicht vollziehbar eingestuft.
Auch einer Klinik in Gelsenkirchen war nach der behördlichen Auswahlentscheidung die Erbringung und Abrechnung von Leistungen für den Bereich Leukämie und Lymphome (Leistungsgruppe 7.2) und Pankreaseingriffe Leistungsgruppe 16.4) versagt worden. Das VG hat die entsprechende Ermessensentscheidung der Behörde für fehlerhaft gehalten und Fehler bei der Berücksichtigung von Fallzahlen aus den vorangegangenen Jahren festgestellt (Az. 18 L 257/25). Zugunsten anderer ausgewählter Kliniken mit diesem Leistungsbereich seien mehrere Standorte eines Krankenhausträgers zu Unrecht zusammenbetrachtet und so bevorzugt worden, obwohl die Expertise an einem Standort nach Qualität und Quantität gerade auf denjenigen der Antragstellerin abzustellen sei. Auch sei in sachfremder Weise die Zuweisung einer anderen Leistungsgruppe aus der Neurochirurgie an ein anderes Krankenhaus verbunden worden. Zudem seien auch Einrichtungen der Strahlentherapie nicht berücksichtigt worden. Besonders gravierend für die Leistungsgruppe 16.4 (Pankreaseingriffe) sei der Umstand, dass die Bezirksregierung fünf Kliniken ausgewählt hätte, darunter drei mit dem Sitz in ein und derselben Stadt, ohne das hierfür ein nachvollziehbarer Grund ersichtlich sei. Das widerspreche aber gerade den Vorgaben im Krankenhausplan 2022, wonach regionale Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe zu vermeiden seien.
Auch zwei weitere Kliniken aus Recklinghausen hatten vor dem VG Erfolg (Az. 18 L 69/25 und 18 L 374/25), da die betreffenden Auswahlentscheidungen über die Beschränkung der Versorgungsaufträge mit aller Wahrscheinlichkeit wegen Ermessensfehlern rechtswidrig seien. So seien Fallzahlen in den vorangegangenen Jahren fehlerhaft festgestellt worden. Im Widerspruch zu den Vorgaben des Krankenhausplans sei auch bei der betreffenden Auswahlentscheidung gerade nicht eine patienten- und bedarfsgerechte gestufte wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung durch die Krankenhäuser abgestellt worden.
Zum rechtlichen Hintergrund der für die Krankenhäuser erfolgreichen Eilbeschlüsse des Gerichts
Einen Meilenstein für die neue Krankenhausplanung in NRW soll nach der ministeriellen Ankündigung der neu austarierte Krankenhausplan gem. § 12 des KHGG NRW darstellen. Das MAGS stellt dabei den Krankenhausplan gem. § 6 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes des Bundes (KHG) auf, überprüft ihn regelmäßig und schreibt ihn fort. Der Plan weist den Stand und die vorgesehene Entwicklung der für eine ortsnahe bedarfsgerechte leistungsfähige qualitativ hochwertige und wirtschaftliche Versorgung der Bevölkerung erforderlichen Krankenhäuser aus (§ 12 Abs. 2 Satz 1 KHGG NRW). Zentraler Gedanke der Regelung ist dabei das nunmehr nicht mehr anhand von Betten, sondern auf der Basis konkreter Fallzahlen über sogenannte Leistungsbereiche und Leistungsgruppen, die Planung erfolgen soll. Dementsprechend regelt § 12 Abs. 3 Satz 1 KHGG NRW, dass die Aufstellung und Fortschreibung des Krankenhausplans auf der Grundlage von Leistungsbereichen und Leistungsgruppen erfolgt. Insgesamt gibt es 60 Leistungsgruppen für spezielle medizinische Eingriffe (etwa bei Krebs-, Herzerkrankungen oder umfangreichen orthopädischen Eingriffen wie Hüft- und Knieoperationen). Daneben gibt es fünf Leistungsgruppen der Grundversorgung und zusätzlich die Notfallversorgung. Um die entsprechenden Leistungsgruppen können sich die Krankenhäuser bewerben, müssen dabei allerdings bestimmte Qualitätsvorgaben sicherstellen, wie etwa Fallzahlen, entsprechendes Personal und eine technische Ausstattung. Ein Bescheid über die Aufnahme in dem Krankenhausplan erfolgt durch einen Feststellungsbescheid gem. § 16 KHGG NRW, der im Einzelnen die Kriterien für die Entscheidung festlegt. Die den jeweiligen Leistungsgruppen zugehörigen Leistungen dürfen nur erbracht werden, wenn diese gerade im Feststellungsbescheid zugewiesen sind.
§ 16 Abs. 2 KHGG NRW enthält dabei ein „scharfes Schwert“: Wenn nämlich Krankenhausträger ohne Zustimmung der zuständigen Behörde von den Feststellungen im entsprechenden behördlichen Bescheid abweichen oder planwidrige Leistungen anbieten, kann das Krankenhaus ganz oder teilweise aus dem Krankenhausplan herausgenommen werden. Die Folge ist, dass keine öffentliche Förderung auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG mehr erfolgt. Denn nach dieser Norm haben die Krankenhäuser nur Anspruch auf Förderung, soweit und solange sie in dem Krankenhausplan eines Landes und ggf. bei Investitionen nach § 9 KHG in das Investitionsprogramm aufgenommen sind.
Für den Feststellungsbescheid gilt dann die Sonderregelung gem. § 16 Abs. 5 KHGG NRW, wonach dann Rechtsbehelfe gegen den Bescheid keine aufschiebende Wirkung haben. Es muss damit jeweils ein gerichtlicher Eilantrag gem. § 80 Abs. 5 VwGO bei den Verwaltungsgerichten eingereicht werden, um die sofortige Vollziehung des behördlichen Bescheides zu verhindern. Genau von dieser Möglichkeit haben die o. g. Kliniken, denen bestimmte leistungsgruppen entzogen wurden, beim VG Gelsenkirchen Gebrauch gemacht.
Die Folge des neuen Krankenhausplans ist eine tiefgreifende Einschränkung der Versorgungsaufträge, die sich auf vielfältige Leistungsgruppen beziehen. Das ist für viele Krankenhäuser für ihr bisheriges Wirkungsfeld und das Personal gravierend und teilweise existenzbedrohend. Sie müssen einzelne Abteilungen schließen, das Personal entlassen oder ggf. aufwendige Kooperationen mit anderen Krankenhäusern eingehen. Nach der hoffnungsfrohen ministeriellen Pressemitteilung vom 18.07.2024 (https://www.land.nrw/pressemitteilung/minister-laumann-so-funktioniert-s-mit-der-krankenhausplan-fuer-nordrhein-westfalen) soll die bestmögliche Qualität in der stationären Behandlung für die Patientinnen und Patienten im Vordergrund stehen. Die knappen Ressourcen sollen durch mehr Abstimmung und Kooperation der Krankenhäuser besser eingesetzt werden und die Schwerpunktbildung solle den Behandlungen zugutekommen. Bei komplexen Leistungsgruppen seien deutliche Konzentrationen vorgesehen, so etwa bei den Krankenhäusern, die bisher Knie- und Hüftoperationen anbieten konnten. Um Doppel- und Mehrfachvorhaltungen in räumlicher Nähe abzubauen, sind etwa für die Endoprothetik Knie von den 214 landesweit gestellten Anträgen der betreffenden Kliniken nur 136 positiv beschieden worden. Bei der Endoprothetik Hüfte geht es um 236 landesweit erfolgte Anträge und einer Zuweisung auf nur 137 Kliniken (https://www.land.nrw/pressemitteilung/minister-laumann-mit-den-neuen-krankenhaus-stellenwirdie-ergebnisse-vor (vom 17.12.2024)). Auch in den Bereichen, in denen eine hochspezialisierte Versorgung und große Expertise nötig ist, wie etwa bei den Krebserkrankungen (Onkologie), wird eine Konzentration auf wenige Krankenhausstandorte mit mehr Erfahrung und Expertise vorgenommen, um die bestmögliche Behandlung anbieten zu können. In der NRW-Krankenhauslandschaft haben insbesondere auch kirchlich orientierte Krankenhäuser infolge dieser neuen Zuordnungen im Krankenhausplan ihre Schließung befürchtet.
Zur Problematik der Auswahlentscheidungen für die Aufnahme im Krankenhausplan
Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 KHGG NRW muss der Bescheid über die Aufnahme in den Krankenhausplan den Versorgungsauftrag nach Leistungsbereichen und Leistungsgruppen gem. § 12 Abs. 3 KHGG NRW enthalten. Das bedingt eine Auswahlentscheidung der jeweiligen Bezirksregierung über den jeweiligen Versorgungsauftrag der betreffenden Kliniken, die im Krankenhausplan festgelegt sind. Nach seiner Rechtsnatur stellt der Krankenhausplan nur eine innerdienstliche Weisung ohne Außenwirkung dar (BVerwG E 132, 64), die aber die Entscheidung der nachgeordneten Behörden nach landesweit einheitlichen Gesichtspunkten steuert. Der Entscheidungsspielraum der Bezirksregierungen in NRW wird damit beeinflusst, die jeweilige Auswahlentscheidung der nachgeordneten Behörde kann aber nicht durch den Plan ersetzt werden. Auch wenn gerade § 8 Abs. 2 Satz 1 KHG besagt, dass kein Anspruch auf Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan besteht, ergibt aber eine verfassungskonforme Auslegung dieser Bestimmung, dass der Krankenhausträger sich immer für seine Tätigkeit auf Art. 12 Abs. 1 GG und damit auf einen Anspruch stützen kann. Deshalb kann die Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausplan immer nur versagt werden, wenn hierfür gesetzlich bestimmte Gründe bestehen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2011 – 3 C 17.10 – Rn. 15).
Das BVerfG hat herausgearbeitet, dass die Aufstellung von Krankenhausplänen und die Regelung des Planungsverfahrens Sache der Länder ist. Die Aufstellung von Krankenhausplänen wird deshalb von der Rechtsprechung als verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Rechtswirkung nach außen qualifiziert (BVerfG, NJW 1987, 2318, 2319, BVerfG, Beschl. v. 14.01.2004 – 1 BvR 506/03). Deshalb schließen sich die von der zuständigen Landesbehörde zu treffenden Entscheidungen in Form von Feststellungsbescheiden über die Aufnahme oder Nichtaufnahme eines bestimmten Krankenhauses in den Plan an. Dasselbe gilt für die Nichtberücksichtigung von Leistungsgruppen und Leistungsbereichen i. S. d. § 12 Abs. 3 KHGG NRW.
Bei der von den Bezirksregierungen in NRW zu treffenden Auswahlentscheidungen spielt jeweils das Ermessen eine wesentliche Rolle. Ein Ermessensfehler stellt immer die Verletzung von den Grundrechten der Krankenhausträger dar, die sich immer auf die Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG berufen können. Es kann eine an diesen Grundrechten orientierte Sachentscheidung beansprucht werden, ferner sind bei der Ermessensentscheidung gerade die in § 1 des KHGG NRW niedergelegten Gesetzeszwecke einer patienten-bedarfsgerechten gestuften wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung durch Krankenhäuser zu berücksichtigen, wobei auch das Ziel der besten Versorgung der Patienten eine wesentliche Rolle spielt. Das VG Gelsenkirchen hat bei seinen Beschlüssen in den jeweiligen Eilverfahren diese Gesichtspunkte überzeugend herausgearbeitet.
Die Entscheidungen des VG können allerdings durch das OVG NRW mittels einer Beschwerde des Landes korrigiert werden. Für diesen Fall ist allerdings zu beachten, dass den Krankenhäusern auch die Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen eine ablehnende OVG-Entscheidung zusteht. Die Verfassungsbeschwerde ist auch möglich, wenn es sich um eine Entscheidung handelt, die im einstweiligen Rechtsschutz ergangen ist. Die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache ist dabei nicht notwendig, wenn eine Grundrechtsverletzung verhindert werden muss. Dem Beschwerde führenden Krankenhaus darf nämlich durch die Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache kein schwerer Nachteil entstehen (vgl. BVerfG E 77, 381 (401 f.)). Ein solcher Nachteil ergibt sich aber immer wegen der voraussichtlichen Dauer des Hauptsacheverfahrens, wobei die verwaltungsrichterliche Verfahren oft Jahre dauern. Auch wegen der wirtschaftlichen Bedeutung der Streitsache ist es nicht zumutbar, die betreffenden Beschwerdeführer auf die Erschöpfung des Rechtswegs im Hauptsacheverfahren zu verweisen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2004 – 1 BvR 506/03). Die Verfassungsbeschwerde wird in diesen Fällen vom BVerfG in aller Regel angenommen, da dies zur Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführenden aus Art. 19 Abs. 4 gerade angezeigt ist (§ 93 a Abs. 2 lit. b BVerfG). Es ist zu beachten, dass gerade die Verfahrensgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG sich nicht nur auf die Möglichkeit beschränkt, die Gerichte gegen alle Akte der öffentlichen Gewalt anzurufen, vielmehr besteht für den Bürger ein Anspruch auf „möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle“ (BVerfG E 40, 272 (275)). Deshalb muss den betroffenen Grundrechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschafft werden. Irreparable Entscheidungen müssen soweit wie möglich ausgeschlossen werden (BVerfG E 35, 263 (274)). Diesen Grundsätzen ist das VG Gelsenkirchen vorbildlich gefolgt. Es ist im Übrigen anerkannt, dass effektiver Rechtsschutz nur gewährleistet ist, wenn einem übergangenen Krankenhaus zeitnah die Möglichkeit einer Drittanfechtung eingeräumt wird, da nur dann die Rechtslage für alle Beteiligten verbindlich geklärt werden kann, bevor öffentliche Mittel für Investitionen bewilligt werden (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2004, a. a. O. Rn. 26). Im Übrigen sind nach der Rechtsprechung des BVerfG die wirtschaftlichen Belastungen des Krankenhausträgers, der nicht in den Krankenhausplan aufgenommen wird, so schwerwiegend, dass sie einer Beschränkung der Berufswahl nahekommen (BVerfG E 82, 209 (230 f.)).
Für den NRW-Gesetzgeber gilt im Übrigen der Satz, dass wegen anfänglicher Ungewissheit der gesetzlichen Zielerreichung und der Schwere von Eingriffen in die Berufsfreiheit der Gesetzgeber die weitere Entwicklung zu beobachten hat und ggf. eine Nachbesserung der Regelung vorzunehmen hat (vgl. nur BVerfG E 49, 89 (130); E 57, 139 (162 f.)). Wegen der vielen Unsicherheiten im neuen KHGG NRW ist zu erwarten, dass die zahlreichen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten den Gesetzgeber auch zu einer späteren Korrektur veranlassen können.
