Der Ausbruch von Covid-19 hat weiterhin gravierende Auswirkungen auf das Zusammenleben der Bürger*innen sowie die wirtschaftliche Existenz von Unternehmen in der Union. Viele Unternehmen benötigen staatliche Unterstützung, um die Krise zu überstehen.
Wirtschaftliche Unterstützungsmaßnahmen zugunsten von Unternehmen stellen jedoch in der Regel verbotene staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV dar, die – auch in Zeiten der Corona-Krise –einer Legalisierung bedürfen. Die vorhandenen Freistellungsinstrumente reichen nicht aus, um den Auswirkungen einer Pandemie gerecht zu werden. Die Europäische Kommission hatte deshalb bereits in einem frühen Stadium der Pandemie einen rechtlichen Rahmen gesetzt, über den mit den Mitteln des geltenden Rechts – insbesondere des europäischen Beihilfenrechts – dem durch die Pandemie verursachten „Schock“ für das Wirtschaftsleben begegnet werden kann. Zum Jahresende wollen wir Ihnen in dem vorliegenden Blogbeitrag die wichtigsten aktuellen beihilfenrechtlichen Legalisierungsinstrumente für staatliche Corona-Hilfen und deren Umsetzung in das nationale Recht zusammenfassen.
Grundlagen: Der Befristete Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft in Corona-Zeiten vom 19.03.2020
Die Europäische Kommission hat bereits am 19.03.2020 auf die Corona-Pandemie reagiert und einen „BEFRISTETEN RAHMEN FÜR STAATLICHE BEIHILFEN ZUR STÜTZUNG DER WIRTSCHAFT ANGESICHTS DES DERZEITIGEN AUSBRUCHS VON COVID-19“ (aktuellste konsolidierte Version des Befristeten Rahmens) veröffentlicht. Danach bleibt es auch in Zeiten der Pandemie bei der Anwendbarkeit des EU-Beihilfenverbots: Bedeutet, staatliche Beihilfen jeglicher Art müssen gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV vor ihrer Durchführung von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet (notifiziert) werden, soweit sich keine ausdrückliche Freistellung vom Beihilfeverbot im EU-Recht findet.
Der Befristete Rahmen ist also weder eine Carte Blanche für staatliche Corona-Hilfen noch ein Legalisierungsakt. Vielmehr fasst er lediglich die Grundsätze und spezifischen Voraussetzungen für die Genehmigung von staatlichen Corona-Beihilfen durch die Europäische Kommission zusammen. Er beinhaltet also keine Freistellung vom Beihilfenverbot, sondern beschreibt nur, unter welchen Voraussetzungen Freistellungsakte von den Mitgliedstaaten erwirkt werden können. Auf Grundlage dieses Rahmen hat dann u.a. auch die Bundesregierung bereits zahlreiche Corona-Förderpakete in Brüssel notifiziert.
Die Europäische Kommission hat den Befristen Rahmen im Laufe des Jahres mehrfach ergänzt und auf diese Weise auf aktuelle Entwicklungen und Erkenntnisse reagiert.
- Mit der ersten Änderung am 03.04.2020 wurden weitere Möglichkeiten geschaffen, um die Erforschung, Erprobung und Herstellung von Produkten zur Bekämpfung von COVID-19 fördern zu können, Arbeitsplätze zu erhalten und die Wirtschaft weiter zu stützen.
- Die zweite Änderung am 8. Mai 2020 ermöglichte die Gewährung von Rekapitalisierungen und nachrangigem Fremdkapital.
- Seit der dritten Änderung am 29. Juni 2020 können kleine und Kleinst- sowie Start-up-Unternehmen spezifisch unterstützt werden und es können Anreize für private Investitionen geschaffen werden.
- Mit der vierten Änderung am 13. Oktober 2020 hat die Kommission alle Abschnitte des befristeten Rahmens um sechs Monate bis zum 30. Juni 2021 verlängert. Der Abschnitt zur Rekapitalisierung von Unternehmen wurde im Rahmen der vierten Änderung um weitere drei Monate bis zum 30. September 2021 verlängert. Ferner wurde der Rahmen dahingehend geändert, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt wurde, Unternehmen zu unterstützen, die im beihilfenfähigen Zeitraum durch den COVID-19-Ausbruch Umsatzeinbußen von mind. 30 Prozent im Vergleich zum entsprechenden Vorjahreszeitraum erlitten haben. Die Unterstützung erfolgt in der Form eines Beitrags zu einem Teil der Fixkosten des begünstigten Unternehmens, die nicht durch Erlöse gedeckt sind, und kann je Unternehmen bis zu 3 Mio. € betragen. Schließlich hat die Kommission die Voraussetzungen für Rekapitalisierungsmaßnahmen weiter an die Erfordernisse angepasst, und zwar insbesondere die Voraussetzungen für den Ausstieg des Staates aus Beteiligungen infolge von Rekapitalisierungsmaßnahmen für Unternehmen, an denen der Staat bereits vor der Rekapitalisierung einen Anteil gehalten hat.
(Zweite Geänderte) Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020
Eine der ersten Maßnahmen auf der Grundlage des vorbeschriebenen Befristeten Rahmens war die Schaffung einer Bagatellausnahme für geringfügigere Beihilfen. Mit Genehmigung der Europäischen Kommission am 11. April 2020 konnte die (bereits zweite geänderte) Regelung zur vorübergehenden Gewährung geringfügiger Beihilfen im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19 („Zweite Geänderte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“) in Kraft treten.
Auf Grundlage dieser Beihilferegelung können beihilfegebende Stellen sogenannte Kleinbeihilfen in beliebiger Form an Unternehmen gewähren, wobei die Gesamtsumme der einem Unternehmen nach dieser Regelung gewährten Kleinbeihilfen den Höchstbetrag von 800.000 Euro nicht übersteigen darf. Der bislang vor der Corona-Krise bereits geltenden Bagatellbetrag für zulässige Kleinbeihilfen in Höhe von 200.000 Euro gemäß der De-minimis-Verordnung wurde damit erheblich angehoben. Die De-minimis-Verordnung legte bislang den Schwellenwert fest, bis zu dem Beihilfen als Bagatell-Maßnahmen angesehen werden, die nicht alle Merkmale des Artikel 107 Abs. 1 AEUV erfüllen. Das bedeutet: Beihilfen unterhalb des genannten Schwellenwerts werden per se nicht als (drohende) Wettbewerbsverfälschung angesehen und müssen daher auch nicht bei der Kommission angemeldet werden.
Zusätzlich ist eine Kumulierung von Beihilfen nach dieser Regelung mit anderen Beihilfen auf Grundlage des Befristeten Rahmens vom 19. März 2020 in der Fassung vom 3. April 2020, insbesondere mit Beihilfen nach der „Bundesregelung Bürgschaften 2020“ und der „Bundesregelung Beihilfen für niedrigverzinsliche Darlehen 2020“ möglich.
Sofern auch die Regeln der bereits existierenden Freistellungsverordnung eingehalten sind, ist eine Kumulierung nach dieser Regelung auch zulässig mit Beihilfen nach der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung, den sektorspezifischen Freistellungsverordnungen sowie den verschiedenen De-minimis-Verordnungen.
Dürfen nach den Kumulierungsvorschriften Kleinbeihilfen mit De-minimis-Beihilfen kumuliert werden, kann demnach ein Gesamthöchstbetrag von bis zu 1 Mio. Euro (800.000 + 200.000 Euro) bzw. sogar von bis zum 4 Mio. Euro (+ 3 Mio. aus dem Bundesregelung Fixbeihilfen) beihilfenrechtskonform an einziges Unternehmen ausgereicht werden.
Die Herausforderung liegt also in der strikten Beachtung der Kumulierungsvorschriften sowie der Bestimmung, welche Einheiten, jeweils als ein einziges Unternehmen im Sinne des Beihilfenrechts zusammengefasst werden müssen. Beides kann die Ausreizung des maximal beihilfenrechtlich zulässigen Höchstbetrags empfindlich einschränken.
Bundesregelung Beihilfen für niedrigverzinsliche Darlehen 2020
Diese Regelung wurde am 04. August 2020 auf Grundlage der dritten Änderung des Befristeten Corona-Rahmens erlassen, nachdem sie von der Europäischen Kommission erstmalig mit Beschluss vom 11.04.2020 genehmigt wurde.
Sie gilt für Darlehen von Kreditinstituten oder anderen Finanzintermediären. Gefördert werden Darlehen für Investitionen und für Betriebsmittel. Beihilfegebende Stellen können Darlehen zu ermäßigten Zinssätzen gewähren. Die ermäßigten Zinssätze müssen mindestens dem am 1. Januar 2020 geltenden Basiszinssatz (wie von der Kommission veröffentlicht) zuzüglich einer in der Regelung bestimmten Kreditrisikomargen entsprechen.
Die Höhe der Förderung ist zusätzlich begrenzt auf
- max. 25 Prozent des Jahresumsatzes 2019 oder
- das Doppelte der Lohnkosten 2019 oder
- den aktuellen Liquiditätsbedarf für die nächsten 18 Monate bei kleinen und mittleren Unternehmen beziehungsweise 12 Monate bei großen Unternehmen.
Anträge können Unternehmen aller Wirtschaftsbereiche stellen. Der Darlehensvertrag muss jedoch spätestens bis zum 31. Dezember 2020 unterzeichnet und muss auf maximal 6 Jahre begrenzt sein. Eine Kumulierung von Beihilfen nach dieser Regelung mit Beihilfen nach der „Bundesregelung Bürgschaften 2020“ für ein anderes Darlehen ist zulässig, wenn der Gesamtdarlehensbetrag je Unternehmen die in hiesiger Regelung vorgegebene Obergrenzen nicht übersteigt und mit Beihilfen auf der Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020.
Sofern die Regeln, einschließlich der Kumulierungsregeln, der entsprechenden Verordnung eingehalten sind, ist eine Kumulierung von Beihilfen nach dieser Regelung auch zulässig mit Beihilfen nach der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO), den sektorspezifischen Freistellungsverordnungen sowie den verschiedenen De-minimis-Verordnungen.
Bundesregelung Bürgschaften 2020
Zur Bewältigung der Corona-Krise wurden die bereits bestehende Möglichkeit von Rückbürgschaften durch die „Bundesregelung Bürgschaften 2020“ erweitert. Die Regelung wurde erstmals mit Beschluss der Europäischen Kommission vom 24.03.2020 genehmigt.
Auf Grundlage dieser Beihilferegelung können beihilfegewährende Stellen Bürgschaften, Rückbürgschaften und Garantien – im Folgenden „Bürgschaften“ genannt – zur Absicherung von Krediten gewähren, um Unternehmen den Zugang zu Liquidität zu ermöglichen oder zu erleichtern. Für die Besicherung von Krediten von Finanzierungsinstituten und Versicherungen an Unternehmen der mittelständischen gewerblichen Wirtschaft und Freie Berufe stellen die Bürgschaftsbanken in Deutschland Ausfallbürgschaften zur Verfügung. Diese Bürgschaften werden ihrerseits durch Rückbürgschaften des Bundes und des jeweiligen Landes abgesichert.
Die maximale Bürgschaftsquote darf je nach Sachverhalt nur einen bestimmten Teil der Kreditsumme abdecken. Das jährliche Bürgschaftsentgelt muss zudem den in der Regelung vorgegebenen Safe-Harbour-Margen entsprechen. Die Laufzeit von Bürgschaften darf im Übrigen sechs Jahre nicht übersteigen. Verbürgt werden Kredite für Investitionen oder Betriebsmittelkredite für die Unternehmensfinanzierung oder für Existenzgründungen. Grundsätzlich können verbürgte Kredite mit anderen Förderinstrumenten wie z.B. zinsverbilligten Krediten, rückgarantierten Beteiligungen oder Investitionszuschüssen und Investitionszulagen kombiniert werden. Dabei sind jedoch erneut die Kumulationsregeln des EU-Beihilferechts zu beachten.
Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020
Am 20. November 2020 hat die Europäische Kommission die „Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020“ zum Ausgleich ungedeckter Fixkosten der von der COVID-19-Pandemie betroffenen Unternehmen genehmigt. Auf Grundlage dieser Beihilferegelung können beihilfegebende Stellen Billigkeitsleistungen an Unternehmen für ungedeckte Fixkosten gewähren, die während des Zeitraums vom 1. März 2020 bis 30. Juni 2021 entstanden sind bzw. entstehen.
Die Regelung bietet eine außerordentliche Wirtschaftshilfe für alle Unternehmen, Selbstständigen, Vereine und Einrichtungen, die ihren Geschäftsbetrieb aufgrund der staatlich verhängten Corona-Maßnahmen vorübergehend eingestellt haben.
Für die landesweit geltende Regelung werden 30 Mrd. € veranschlagt. Sie gilt jedoch nur für Unternehmen, die zwischen März 2020 und Juni 2021 Umsatzeinbußen von mind. 30 Prozent im Vergleich zum entsprechenden Vorjahreszeitraum nachweisen können.
Mit den Beihilfen können die Unternehmen 70 % (Kleinst- und Kleinunternehmen sogar 90 %) ihrer nicht durch Einnahmen gedeckten Fixkosten bestreiten. Dies ist bis zu 3 Mio. € je Unternehmen möglich. Die Unterstützung kann in Form direkter Zuschüsse, staatlicher Garantien für Bankdarlehen oder vergünstigter öffentlicher Darlehen erfolgen.
Bundesregelung für Rekapitalisierungsmaßnahmen und nachrangiges Fremdkapital 2020
Mit Genehmigungsentscheidung vom 01.12.2020 hat die Europäische Kommission schließlich eine Regelung zur vorübergehenden Gewährung von Rekapitalisierungen und nachrangigem Fremdkapital im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19 genehmigt.
Danach können der Bund und die Länder von der Corona-Krise betroffenen Unternehmen Kapitalhilfen gewähren. Im Rahmen der Regelung erfolgt die Unterstützung in Form von nachrangigen Darlehen und Rekapitalisierungsinstrumenten, insbesondere Eigenkapitalinstrumenten (d.h. Erwerb neu ausgegebener Stammaktien und Vorzugsaktien oder andere Formen der Beteiligung) und hybriden Kapitalinstrumenten (d.h. Wandelschuldverschreibungen und stille Beteiligungen). Die Einzelmaßnahmen sind jedoch auf 250 Mio. € pro Begünstigtem begrenzt, und das Gesamtbudget der Regelung beläuft sich vorläufig auf lediglich rund 3.5 Mrd. €.
Die Regelung ergänzt die Unterstützung, die Unternehmen i.R.d. von der Kommission genehmigten Wirtschaftsstabilisierungsfonds erhalten können, der sich aber hauptsächlich an Großunternehmen richtet. Die Unterstützung kann bis zum 30. September 2021 gewährt werden. Voraussetzung ist, dass sich das Unternehmen am 31. Dezember 2019 noch nicht in Schwierigkeiten befunden hat. Klein- und Kleinstunternehmen können von dieser Einschränkung ausgenommen werden.
Lena Lauterborn
RA Dr. Jan Deuster
