Kommunale Ausschüsse und Gremien rechtssicher besetzen: Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz

Als Folge der Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen werden sich in den kommenden Wochen die kommunalen Selbstverwaltungsgremien neu konstituieren. Gegenstand der Konstituierung ist auch die Besetzung der Ratsausschüsse und der externen Gremien wie die Aufsichtsräte und Gesellschafterversammlungen von Unternehmen, an der die Kommunen beteiligt sind. Der sogenannte Spiegelbildlichkeitsgrundsatz kann dabei die Freiheit des entsendenden Gremiums erheblich einschränken. Die rechtssichere Anwendung dieser Vorgaben ist gerade zu Anfang einer Legislaturperiode eines Kommunalparlaments für Kommunalverwaltungen und Betroffene gleichermaßen entscheidend.

Grundsätzlich haben die Mitglieder eines kommunalen Willensbildungsorgans ein freies Mandat, vgl. beispielsweise § 43 Abs. 1 GO NRW. Das freie Mandat besteht jedoch nur im Rahmen der Gesetze. Eine der wichtigsten gesetzlichen Vorgaben zu seiner Ausgestaltung ist das Demokratieprinzip. Dieses gebietet, dass die Ausschüsse der kommunalen Willensbildungsorgane die Zusammensetzung des Gesamtorgans und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln (sog. Spiegelbildgrundsatz).

Maßgebliches Kriterium für eine Zusammensetzung der Ausschüsse, die dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz entspricht, ist die Größe der Fraktionen. Das heißt die Fraktionen haben grundsätzlich einen Anspruch darauf, nach Maßgaben ihrer Mitgliederzahl bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt zu werden.

Eine besondere Herausforderung bei der Besetzung von Ausschüssen stellen dabei die sogenannten Listenverbindungen von Gruppierungen innerhalb eines Rates dar. Listenvorschläge, die zur Wahl stehen, müssen so ausgestaltet sein, dass sich – eine vollständige und einheitliche Stimmabgabe der Mitglieder für die von ihnen vorgeschlagene Liste unterstellt – rechnerisch eine spiegelbildliche Besetzung der Ausschüsse ergeben kann. Gegen den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz verstoßen deswegen Listenverbindungen, die bewirken können, dass Ausschüsse – zulasten anderer im Gremium vertretener Gruppierungen – nicht die Zusammensetzung des Gesamtgremiums widerspiegeln. Es handelt sich hierbei also um eine abstrakte Prüfung, ob die Ausschusswahlen dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz genügen.

Unberücksichtigt bleiben Unwägbarkeiten, die mit einer Wahl naturgemäß einhergehen, so z. B., dass Mitglieder einer Fraktion Wahlvorschläge einer anderen Fraktion wählen.

Nicht eröffnet ist der verfassungsrechtliche Anwendungsbereich des Spiegelbildgrundsatzes für die Besetzungen von Gremien nach §§ 50 Abs. 4, 113 GO NRW. Bei den dort genannten Aufsichtsräten handelt es sich nicht um Teil- oder Hilfsorgane des Stadtrates, die unmittelbar an der Repräsentativfunktion teilhaben. Vielmehr handelt es sich um ratsexterne Organe, deren Tätigkeit dem Verwaltungsbereich zuzuordnen ist. Auch sind die vom Rat entsandten Vertreter – anders als die Mitglieder des Rates und seiner Ausschüsse, denen unmittelbar die Repräsentation des Gemeindevolks obliegt – in der Ausübung ihres Mandats nicht frei, sondern kraft Gesetzes an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW.

Die rechtssichere Anwendung der gerichtlichen Vorgaben für die Besetzung der verschiedenen Organe einer Gemeinde kann also diverse Fallstricke enthalten.

Vergleiche zu der Thematik auch das von CBH begleitete Verfahren zur Besetzung von Ausschüssen des Landschaftsverbands Rheinland. Das Verfahren endete mit einem Grundsatzurteil des Verwaltungsgerichts Köln, welches sowohl von dem Oberverwaltungsgericht NRW als auch dem Bundesverwaltungsgericht bestätigt wurde.