Durch Urteil vom 07.12.2023 hat das Bundesverwaltungsgericht (Az. 9 C 1/23) entschieden und klargestellt, dass mit der Durchführung eines Plans im Sinne des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW nicht erst nach, sondern auch bereits vor Eintritt seiner Unanfechtbarkeit begonnen werden kann.
Das vorausgehende Urteil des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 21.11.2022 (Az.: 11 A 3457/20), innerhalb dessen der dort entscheidende Senat eine gegenteilige Rechtsauffassung vertreten hat, wurde insoweit geändert.
DER FALL
Dem Verfahren lag die am 09.02.2018 erhobene Klage eines Vollerwerbslandwirts, gerichtet auf Feststellung, dass der Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der Landesstraße 364 n – Ortsumgehung Hückelhoven – vom 16.11.2004 außer Kraft getreten ist, zugrunde. Der Kläger berief sich unter Verweis auf den – nach seiner Auffassung engen – Wortlaut des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW v. a. darauf, es sei nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses mit dessen Durchführung begonnen worden.
Die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses ist eingetreten, nachdem die vorausgehende Klage des Klägers gegen den Planfeststellungsbeschluss durch das Verwaltungsgericht Aachen mit Urteil vom 13.12.2006 abgewiesen und der Antrag auf Zulassung der Berufung durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 25.11.2009 abgelehnt worden war.
Die nunmehr erhobene Feststellungsklage vom 09.02.2018 wies das Verwaltungsgericht Aachen mit Urteil vom 09.11.2020 mit der Begründung ab, durch die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung Hückelhoven II (Beschluss vom 08.01.2010) sei mit der Durchführung des Plans fristgerecht begonnen worden. Das Oberverwaltungsgericht NRW änderte mit Urteil vom 21.11.2022 das erstinstanzliche Urteil ab und stellte das Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses fest. Der Senat führte aus, nur Maßnahmen nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses kämen als Beginn der Plandurchführung in Betracht. In Anbetracht dieser zeitlichen Komponente scheide der Grunderwerb durch die Ausführungsanordnung zum Flurbereinigungsplan Niederkrüchten II (Nachtrag 11) vom 13.07.2006 als Durchführungsbeginn i. S. d. § 75 Abs. 4 VwVfG (NRW) aus. In sachlicher Hinsicht stelle die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens Hückelhoven II (Beschluss vom 08.01.2010) keinen Beginn der Plandurchführung dar, weil hierdurch nicht deutlich erkennbar zum Ausdruck komme, dass das Vorhaben in überschaubarer Zeit verwirklicht werden solle.
DIE ENTSCHEIDUNG
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts NRW nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf der Verletzung einer, ihrem Wortlaut nach mit dem VwVfG Bund übereinstimmenden, Vorschrift des VwVfG NRW beruht. Die Entscheidung des Berufungsgerichts verstößt gegen § 75 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwVfG NRW.
Nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW steht auch ein Beginn der Plandurchführung vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses dessen Außerkrafttreten entgegen. Die anderslautende Auffassung des Berufungsgerichts, vor dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses liegende Maßnahmen könnten dessen Außerkrafttreten nicht verhindern, engt den Wortlaut zu weit ein und verletzt insoweit revisibles Recht.
Nach Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Wortlaut von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW („innerhalb von fünf Jahren nach Unanfechtbarkeit“) weit, und zwar i. S. d. Festlegung des Endes der Frist zu verstehen, bis zu deren Ablauf mit der Plandurchführung (aller-)spätestens begonnen worden sein muss. Dieses Normverständnis unterlegt der 9. Senat v. a. mit gesetzessystematischen und teleologischen, aber auch historischen Erwägungen.
Unter Systematik-Gesichtspunkten zentral ist dabei die Regelung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW, demzufolge die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben hat, wenn ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben wird. Diese Vorschrift unterscheide nicht danach, ob der Durchführungsbeginn vor oder nach Eintritt der Unanfechtbarkeit erfolgt ist. Dies unterstreiche, dass auch ein Beginn der Plandurchführung vor Eintritt der Unanfechtbarkeit das Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW verhindert. Andernfalls bedürfte es seiner Aufhebung nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW nicht mehr.
Teleologisch stehe hinter § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW der Zweck, bloße Vorratsplanungen zu verhindern und zu Gunsten der Planbetroffenen zügig Rechtsklarheit zu schaffen. Diesen gesetzgeberischen Intentionen werde § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW jedoch in besonderem Maß gerecht, wenn auch ein Durchführungsbeginn vor Eintritt der Unanfechtbarkeit das Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses ausschließt. Ein solch früher Beginn zeige umso deutlicher, dass keine Vorratsplanung ohne Realisierungsgrad vorliegt.
Dass die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts NRW mit dem Sinn und Zweck von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW nicht in Einklang stehe, zeige sich v. a., wenn vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses das Vorhaben bereits vollständig verwirklicht worden ist. In diesem Fall würde der Plan außer Kraft treten, obwohl dem Gesetzeszweck in vollem Umfang Rechnung getragen worden ist.
Auf Basis dieser grundlegenden Ausführungen zur zeitlichen Komponente des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW sah das Bundesverwaltungsgericht sodann den Grunderwerb durch die Ausführungsanordnung zum Flurbereinigungsplan Niederkrüchten II (Nachtrag 11) vom 13.07.2006 als tauglichen Durchführungsbeginn im Sinne des § 75 Abs. 4 VwVfG NRW an.
FOLGEN FÜR DIE PRAXIS
Die vorstehende Entscheidung hat erhebliche praktische Bedeutung. Hätte die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts Bestand gehabt, wären zahlreiche planfestgestellte Maßnahmen nicht mit fristunterbrechender Wirkung begonnen worden und damit faktisch ganz oder teilweise ohne Rechtsgrundlage vorhanden. Die dahin gehende Unsicherheit ist nunmehr beseitigt.
Die vorstehende Entscheidung arbeitet deutlich, zudem in jeder Hinsicht nachvollziehbar und zutreffend, heraus, dass der Wortlaut des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW hinsichtlich seiner zeitlichen Komponente als Maximalfrist weit zu verstehen ist. Die gegenteilige Auslegung würde die Ausnutzbarkeit eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses erheblich und gesetzeswidrig einschränken. Für die Praxis ist damit die eindeutige Aussage verbunden, dass mit der Durchführung (straßenrechtlicher) Planfeststellungsbeschlüsse auch schon vor Unanfechtbarkeit begonnen werden kann.
Als Beginn der Durchführung des Planes gilt dabei nach § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens. Ob die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens selbst, d. h. für isoliert sich genommen, einen derartigen Durchführungsbeginn (von mehr als nur geringfügiger Bedeutung) darstellt, ließ das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung, da nicht entscheidungserheblich, jedoch offen.
