Bundesverwaltungsgericht: Keine Pflicht zur förmlichen Anhörung kreisangehöriger Gemeinden vor Festlegung des Kreisumlagesatzes

Damit schafft das Bundesverwaltungsgericht Klarheit in der seit längerem von Literatur und Oberverwaltungsgerichten diskutierten Frage, welche Verfahrensanforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage zu stellen sind. Mehrere Oberverwaltungsgerichte hatten im vergangenen Jahr strengere Anforderungen an das Verfahren formuliert. In dem nun aufgehobenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 18.07.2018, hatte dieses sogar die förmliche Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden gefordert.

Der Fall

Im Februar 2013 beschloss der Landkreis Nordwestmecklenburg seine Haushaltssatzung für das Jahr 2013 und legte darin nach § 23 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern den Kreisumlagesatz auf 43,67 % fest, ohne die davon betroffenen Gemeinden vorher förmlich anzuhören. Im September 2013 setzte die beklagte Landrätin gegenüber der klagenden Gemeinde die Kreisumlage für das Jahr 2013 fest. Das Verwaltungsgericht hob den Kreisumlagebescheid auf. Während des Berufungsverfahrens legte der Landkreis nach förmlicher Anhörung seiner kreisangehörigen Gemeinden den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2013 erneut auf 43,67 % fest. Das Oberverwaltungsgericht wies die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegte Berufung zurück.

Zur Begründung führte es aus, dass die Änderungssatzung nichtig sei, da sie als Nachtragshaushaltssatzung lediglich in abschließend aufgezählten Fällen ergehen dürfe. Die ursprüngliche Satzungsbestimmung über die Festlegung des Kreisumlagesatzes sei ebenfalls nichtig, weil die kreisangehörigen Gemeinden vor ihrem Erlass nicht förmlich angehört worden seien.

Das Bundesverwaltungsgericht hat das Berufungsurteil nun aufgehoben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung

Anknüpfend an seine Ausführungen im Malbergweich-Urteil vom 31.01.2013 (BVerwGE 145, 378), dass der Kreis bei der Festsetzung der Kreisumlage nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der von der Kreisumlage betroffenen Gemeinde berücksichtigen muss, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil diesen Rechtssatz bestätigt und präzisiert:

Zutreffend sei das Oberverwaltungsgericht im Ansatz davon ausgegangen, dass das Selbstverwaltungsrecht der klagenden Gemeinde nicht nur verletzt wird, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Kreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinde einseitig und rücksichtslos bevorzugt.

Aus diesem materiell-rechtlichen Grundsatz ließe sich jedoch nicht entnehmen, auf welche Weise die Berücksichtigung des Finanzbedarfs der Gemeinden zu erfolgen hat. Eine förmliche Anhörungspflicht bestehe daher nicht.

Es obliege vorrangig dem Landesgesetzgeber, festzulegen, ob dem Kreis bei Festlegung des Kreisumlagesatzes Verfahrenspflichten treffen und ob solchen Verfahrenspflichten Verfahrensrechte der betroffenen Gemeinden korrespondieren. Soweit derartige Regelungen fehlten, seien die Kreise in der Pflicht, ihr Rechtsetzungsverfahren derart auszugestalten, dass die genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt würden.

Konsequenzen

Mit seinem Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht die Grenzen seines rechtlichen Interpretationsspielraums aufgezeigt und die Frage zurück an die Politik verwiesen. Es bleibt daher abzuwarten, ob die Landesgesetzgeber sich zukünftig dazu entscheiden werden, Verfahrensregelungen in ihre Finanzausgleichsgesetze hineinzuschreiben.

So lange spezielle Verfahrensregelungen fehlen, sind die Landkreise gleichwohl gehalten den Finanzbedarf ihrer kreisangehörigen Gemeinden vor Festlegung der Kreisumlage hinreichend genau zu ermitteln und sich dabei an den (sonstigen) Vorgaben der obergerichtlichen Rechtsprechung zu orientieren (vgl. unser Beitrag zur aktuellen OVG-Rechtsprechung).